江蘇省審計(jì)廳日前公布的《2022 年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果》在回顧2022年工作時(shí)表示，修訂完善《江蘇省政府投資基金管理辦法》，繼續(xù)推動(dòng)省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金優(yōu)化整合，在全國(guó)率先建立覆蓋政府債務(wù)、政府隱性債務(wù)、融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)性債務(wù)的全口徑債務(wù)管理體系。

　　按照當(dāng)前的債務(wù)分類(lèi)，地方債可分為政府債務(wù)、隱性債務(wù)、需要關(guān)注的債務(wù)、平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。各類(lèi)債務(wù)概念較為復(fù)雜，但從前至后政府承擔(dān)的還款責(zé)任越來(lái)越弱。

　　其中政府債務(wù)指政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，目前地方政府主要通過(guò)發(fā)行地方政府債券新增政府債務(wù)，屬于“開(kāi)前門(mén)”的范疇。

　　隱性債務(wù)指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。對(duì)于隱性債務(wù)的處理，監(jiān)管提出兩大方向：一方面堅(jiān)決遏制增量，另一方面積極穩(wěn)妥化解存量。諸多地方公布了隱性債務(wù)化解方案，大多要求在5-10年間將隱性債務(wù)化解完畢。財(cái)政部去年底披露，隱性債務(wù)已減少三分之一以上。

　　總體看，地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，也被稱(chēng)為“顯性債務(wù)”，其管理相對(duì)規(guī)范。而隱性債務(wù)要求“化存控增”，也是監(jiān)管的重點(diǎn)。但關(guān)注類(lèi)債務(wù)及經(jīng)營(yíng)性債務(wù)不在嚴(yán)監(jiān)管的范疇內(nèi)，導(dǎo)致二者增長(zhǎng)較快。

　　南方省份某區(qū)縣債務(wù)辦人士表示，對(duì)比2018年8月建立債務(wù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)時(shí)，隱性債務(wù)雖未增長(zhǎng)，但關(guān)注類(lèi)債務(wù)和經(jīng)營(yíng)性債務(wù)增長(zhǎng)較快。平臺(tái)公司實(shí)際上以新增經(jīng)營(yíng)性債務(wù)的名義進(jìn)行隱性債務(wù)的還本付息，但經(jīng)營(yíng)性債務(wù)很難達(dá)到標(biāo)示條件，即對(duì)應(yīng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和覆蓋債務(wù)本息的經(jīng)營(yíng)性收入。

　　近年來(lái)江蘇不僅將隱性債務(wù)納入監(jiān)管范圍，經(jīng)營(yíng)性債務(wù)也在嚴(yán)監(jiān)管的行列。江蘇省2021年相繼出臺(tái)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)性債務(wù)管理、規(guī)范融資平臺(tái)公司投融資行為的意見(jiàn)。

　　江蘇省提出，各地政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司全口徑債務(wù)監(jiān)測(cè)管控，全面摸清融資平臺(tái)公司政府隱性債務(wù)、經(jīng)營(yíng)性債務(wù)和或有負(fù)債底數(shù)，重點(diǎn)關(guān)注縣（市、區(qū)）、各類(lèi)開(kāi)發(fā)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模。著力化解存量政府隱性債務(wù)，嚴(yán)禁新增政府隱性債務(wù)，確保政府隱性債務(wù)余額和風(fēng)險(xiǎn)不斷下降。

　　此外，地區(qū)年度新增經(jīng)營(yíng)性債務(wù)融資規(guī)模，原則上要與地區(qū)名義經(jīng)濟(jì)增速、項(xiàng)目投資資金需求、預(yù)期回報(bào)水平和對(duì)應(yīng)融資主體的償債能力相匹配。做好各類(lèi)融資平臺(tái)公司債務(wù)總量和債務(wù)結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，報(bào)上一級(jí)地方政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

　　江蘇某地一債務(wù)系統(tǒng)人士表示，按照省里的要求，近年來(lái)要大幅壓降融資平臺(tái)公司數(shù)量，制定融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型及整合、撤并方案。此外，對(duì)融資平臺(tái)公司實(shí)行債務(wù)總量和資產(chǎn)負(fù)債率“雙管控”。今年我們經(jīng)營(yíng)性債務(wù)管控目標(biāo)為同口徑增幅不超過(guò)9.5%。

　　今年初江蘇省多地發(fā)布的巡視或巡察整改通報(bào)稱(chēng)，要壓降高成本融資，其中一些地方要求融資成本不得超過(guò)6%，而在三年前江蘇一些區(qū)縣城投融資成本的上限是8%。此外，一些地方對(duì)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)增速也設(shè)定上限。

　　對(duì)于國(guó)有融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大的問(wèn)題，宿遷市宿城區(qū)稱(chēng)，建立健全全口徑債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制，補(bǔ)充建立經(jīng)營(yíng)性債務(wù)月報(bào)制度，連通政府債務(wù)、政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制，三類(lèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)橫向?qū)崿F(xiàn)全覆蓋。分析研究三類(lèi)債務(wù)、財(cái)政綜合財(cái)力、國(guó)企經(jīng)營(yíng)等基本情況，測(cè)算管控目標(biāo)實(shí)際完成情況，制定壓降措施，確保完成全年債務(wù)管控目標(biāo)。

　　建湖縣稱(chēng)，截至2022年11月末，經(jīng)營(yíng)性債務(wù)增幅13.3%，12月份，對(duì)國(guó)有企業(yè)擬實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)一步摸排，在確保完成市交辦和縣“兩重一實(shí)”的項(xiàng)目前提下，其余可上可不上的項(xiàng)目，一律暫緩，確保經(jīng)營(yíng)性債務(wù)增幅控制在市規(guī)定的15%以?xún)?nèi)。

　　再如高郵市經(jīng)開(kāi)區(qū)稱(chēng)，嚴(yán)格執(zhí)行市債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組2022年12月9日下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)融資平臺(tái)壓降和經(jīng)營(yíng)性債務(wù)增幅管控的通知》文件精神，貫徹落實(shí)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)不超過(guò)15%管控要求。

　　回顧來(lái)看，中國(guó)地方債管理不斷升級(jí)。由于融資平臺(tái)的混亂，2010年19號(hào)文（《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》）專(zhuān)注控制平臺(tái)貸款的增長(zhǎng)，但以信托為代表的影子銀行向融資平臺(tái)繼續(xù)“輸血”，所以2014年的43號(hào)文（《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》）允許地方發(fā)行地方政府債券，但要堵住非標(biāo)融資、貸款等“后門(mén)”。

　　此后地方政府融資轉(zhuǎn)向政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等。這些融資方式需要政府回購(gòu)，綁定了政府信用，地方債再度膨脹，所以27號(hào)文（《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》）把PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)都納入管理框架。2018年以來(lái)，隱性債務(wù)得到控制和化解，但關(guān)注類(lèi)債務(wù)、經(jīng)營(yíng)性債務(wù)增長(zhǎng)較多，因此“一攬子化債方案”需要統(tǒng)籌考慮各類(lèi)債務(wù)的現(xiàn)狀。